Hitzeschutz im Fokus der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht

Zunächst werden Grundlagen und Chronologie der Hitzeprüfungen und -beratungen der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht anhand der Schilderungen der Interviewpartner*innen vorgestellt. Ergänzend wurden hierzu Literaturrecherchen und eine Aufbereitung der internen Prüfstatistik der Aufsichtsbehörde sowie der historischen Hitzewarnungen vorgenommen.

In jedem Bundesland existiert eine Heimaufsichtsbehörde, welche sicherstellt, dass Anbieter der Pflege und Betreuung die Vorgaben der jeweiligen Landesgesetze einhalten. Die Aufsichtsbehörden sind in einigen Bundesländern auf kommunaler Ebene, in anderen auf Landesebene angesiedelt [13]. Der in Hessen auf Landesebene angesiedelten oberen Aufsichtsbehörde sind 6 ausführende regionale Ämter für Versorgung und Soziales (im Folgenden Versorgungsämter) untergeordnet. Dies ist aber nicht in allen auf Landesebene angesiedelten Aufsichtsbehörden der Fall: In Sachsen prüft beispielsweise eine einzelne Behörde landesweit. Nach Einschätzung von Expert*innen aus den Aufsichtsbehörden trug die Ansiedlung der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht auf Landesebene zur schnellen und erfolgreichen Etablierung der Hitzeberatungen und -prüfungen bei, da bei kommunaler Anbindung der Heimaufsicht zusätzliche Hürden entständen, u. a. weil die Ausrichtung und Ausstattung kommunaler Aufsichtsbehörden sehr heterogen ausfallen können. Die hessische Betreuungs- und Pflegeaufsicht ist die obere Aufsichtsbehörde und war bis 2023 beim Regierungspräsidium Gießen angesiedelt. Seit dem 01.01.2023 gehört sie zu dem neu geschaffenen Hessischen Landesamt für Gesundheit und Pflege. Die Fachaufsicht liegt beim hessischen Ministerium für Soziales und Integration. Abb. 1 bietet eine Übersicht über die Institutionen und ihre Rolle bezüglich des Hitzeschutzes, in Infobox 1 ist eine Chronologie der hessischen Hitzeprüfungen und -beratungen dargestellt.

Das Engagement der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht im Hitzeschutz geht auf das außergewöhnlich heiße Jahr 2003 zurück. In einer hessischen Altenpflegeeinrichtung erregten 8 plötzliche Todesfälle im August 2003 Aufmerksamkeit und führten zu einer Landtagsdebatte über Hitzeschutz [14]. Bereits 2004 wurde eine Arbeitsgruppe zum Hitzeschutz beim hessischen Sozialministerium angesiedelt, welche die Grundlagen für die hessischen Hitzeprüfungen und -beratungen schuf und gemeinsam mit dem DWD das hessische Hitzewarnsystem entwickelte. Im gleichen Jahr begannen einige Versorgungsämter, Betreuungs- und Pflegeeinrichtungen explizit zum Thema Hitze zu prüfen und zu beraten. Die Arbeitsgruppe bereitete 2004 auch den Erlass des Sozialministeriums zum hessischen Hitzewarnsystem vor, welcher 2008 erneuert wurde. Zunächst stellte dieser sicher, dass Einrichtungen Hitzewarnungen erhalten. Neben den stationären Pflege- und Betreuungseinrichtungen adressiert der Erlass Gesundheitsbehörden, Krankenhäuser, die kassenärztliche Vereinigung und den Medizinischen Dienst der Krankenkassen. Eine verbindliche Kopplung von Maßnahmen an die Hitzewarnungen wurde nur im Bereich der Pflege- und Betreuungseinrichtungen etabliert [15]. Grundlage für sämtliche Tätigkeiten der Betreuungs- und Pflegeaufsicht ist das Hessische Gesetz über Betreuungs- und Pflegeleistungen (HGBP; [16]). Interviewpartner*innen nannten mehrere Passagen als Bezugspunkt zum Hitzeschutz. Beispielsweise werden Einrichtungen gemäß § 9 Absatz 9 verpflichtet, „eine angemessene Qualität der Betreuung einschließlich der Pflege nach dem allgemein anerkannten Stand pflegerisch-medizinischer Erkenntnisse“ anzubieten. In der Ausführungsverordnung zum HGBP ist darüber hinaus in § 12 Absatz 4 festgehalten, dass „das Raumklima, die Belichtung und die Beleuchtung einer Einrichtung“ an den Bedürfnissen der Bewohnenden auszurichten sind.

2007 veröffentlichte die hessische Betreuungs- und Pflegeaufsicht einen Leitfaden für Einrichtungen zum Umgang mit Hitzeperioden, welcher 2017 aktualisiert wurde [17]. Dieser Leitfaden legt für die Einrichtungen verbindlich fest, welche Aspekte beim Hitzeschutz beachtet werden müssen, wobei die Wahl der konkreten Maßnahmen den Einrichtungen überlassen bleibt. Die in Stichproben durchgeführten Hitzeprüfungen wurden zunächst nur von Versorgungsämtern in südhessischen Regionen durchgeführt, da diese Regionen als besonders betroffen eingeschätzt wurden. Im Jahr 2017 wurden die Hitzeprüfungen auf ganz Hessen ausgeweitet. Das System der Beratungen und Prüfungen zum Hitzeschutz wird kontinuierlich evaluiert und weiterentwickelt.

Abb. 2 zeigt die Prüftätigkeit zu Hitze seit 2007. Daten zur Anzahl der Prüfungen in früheren Jahren liegen nicht vor. 2018 erfolgten mit 371 Prüfungen bisher die meisten Hitzeprüfungen. In den Jahren 2020 und 2021 gab es aufgrund der COVID-19-Pandemie Einschränkungen und Veränderungen im Prüfgeschehen. Darüber hinaus ist die Anzahl der Hitzewarnungen des DWD abgebildet, da diese als Auslöser für die Prüfungen dienen. Dementsprechend wird in heißen Sommern häufiger geprüft. Hitzewarnungen sind allerdings Wettervorhersagen und bilden somit nicht die Anzahl tatsächlicher Hitzetage ab [18]. Der DWD weist zudem darauf hin, dass sich die Kriterien für eine Hitzewarnung mit der Zeit verändert haben [19].

Seitens der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht wurde ein Prüfleitfaden entwickelt, auf dessen Basis die 6 Versorgungsämter Hitzeprüfungen durchführen. Der Prüfleitfaden liegt den Autor*innen dieser Arbeit vor und wird in Tab. 2 zusammengefasst. Mittelfristige und kurzfristige Maßnahmen stehen im Vordergrund der Hitzeprüfungen, die während akuter Hitzeperioden stattfinden.

Insgesamt beschrieben die interviewten Einrichtungen, dass die Umsetzung des Hitzemanagements gut in den Alltag integrierbar sei und dass dies mit großer Selbstverständlichkeit erfolge. Die konkrete Umsetzung der Maßnahmen fällt sehr individuell aus und ist von den lokalen Gegebenheiten geprägt. Beispielsweise berichteten alle interviewten Einrichtungen, dass körperlich anstrengende Freizeitbeschäftigungen während Hitze ausfallen oder angepasst werden. In einem Fall wurde beschrieben, dass Angebote in kühle Kellerräume verlegt würden. Eine andere Einrichtung setzte auf die Erhöhung gemeinsamer Trinkrunden bei Gruppenaktivitäten, während in einer weiteren Einrichtung das Programm der Sozialarbeit von Gruppenangeboten hin zu individuellen Besuchen in den Privaträumen geändert wird. Entsprechend der großen Heterogenität der Einrichtungen ist sowohl in der Beratung als auch in den Prüfungen der Betreuungs- und Pflegeaufsicht Offenheit hinsichtlich der gewählten Umsetzung vorgesehen.

Langfristige bauliche Maßnahmen werden von der Betreuungs- und Pflegeaufsicht auch unabhängig von den Temperaturen z. B. bei Neubauanträgen beratend angesprochen. Hinsichtlich der baulichen Maßnahmen schilderten mehrere Interviewteilnehmende aus Aufsichtsbehörden sowie aus den Einrichtungen Handlungsbedarf. Es wurden finanzielle und gesetzliche Hürden beschrieben, beispielsweise könnten Anforderungen des Denkmalschutzes der Hitzeanpassung eines Gebäudes entgegenstehen. Auch wünschten sich mehrere Personen, dass Hitzeschutz bei Neubauten mit größerer Verbindlichkeit in den Gesetzen festgelegt werden sollte.

Aus den Interviews mit den Aufsichtsbehörden wurden typische Abläufe zur Beratung und Prüfung zum Hitzeschutz rekonstruiert. Diese werden im Folgendem erläutert und sind auch in Abb. 3 dargestellt.

Auslöser für Hitzeprüfungen der hessischen Betreuungs- und Pflegeaufsicht sind die vom DWD auf Landkreisebene herausgegeben Hitzewarnungen. Prüfungen zu Hitze werden bei beiden möglichen Warnstufen, Stufe 1 „starke Wärmebelastung“ und Stufe 2 „extreme Wärmebelastung“ [18] vorgenommen. Erhält ein Versorgungsamt eine Hitzewarnung für einen Landkreis in seiner Zuständigkeit, beginnt die Planung der Hitzeprüfungen.

Die 6 Versorgungsämter nennen unterschiedliche Kriterien, nach denen sie Einrichtungen auswählen. Einigkeit bestand hinsichtlich der Einrichtungsart: Alle Versorgungsämter fokussieren sich hauptsächlich auf Einrichtungen der Altenhilfe, da hier die Bewohnenden als besonders vulnerabel für hitzebedingte Gesundheitsschäden eingeschätzt werden. Dies spiegelt sich in der internen Statistik zu den Prüfungen wider: 84 der 107 Prüfungen im Jahr 2022 wurden in Alten- und Pflegeheimen durchgeführt, die weiteren Hitzeprüfungen verteilten sich auf andere Einrichtungsarten (12 in Tagespflegeeinrichtungen, 10 in besonderen Wohnformen der Behindertenhilfe, eine in betreuter Wohnform der Behindertenhilfe). Weitere Auswahlkriterien, die die Versorgungsämter mit unterschiedlicher Gewichtung berücksichtigen, betreffen die Fragen, ob die Einrichtung aufgrund ihrer Lage Hitze besonders ausgesetzt ist, ob es in einer vorherigen Prüfung Auffälligkeiten gab und wie lange diese zurückliegt oder ob die Prüfungen mehrerer Einrichtungen aufgrund von örtlicher Nähe verbunden werden können.

Hitzeprüfungen werden auf 3 Weisen durchgeführt, entweder als a) anlassbezogene Hitzeprüfung, b) anlassbezogene Prüfung mit integrierter Hitzeprüfung oder c) als Regelprüfung mit integrierter Hitzeprüfung. Anlassbezogene Prüfungen werden vorgenommen, wenn ein konkreter Anlass besteht, beispielsweise die Beschwerde eines Angehörigen. Anlassbezogene Hitzeprüfungen (a) fokussieren sich ausschließlich auf Hitzeschutzmaßnahmen, bei ihnen gilt die Hitze selbst als Anlass zur Prüfung. Regelprüfungen werden hingegen kontinuierlich durchgeführt, um sicherzustellen, dass die Einrichtungen alle gesetzlichen Anforderungen erfüllen. Regelprüfungen sind deutlich aufwendiger, da sie sämtliche Kriterien des HGBP [16] abdecken. Liegen Hitzewarnungen vor, können Versorgungsämter die für Hitze relevanten Fragen in bereits geplante Prüfungen integrieren (b oder c).

Bei anlassbezogenen Hitzeprüfungen handelt es sich um zusätzliche Prüfungen, die somit zusätzliche Ressourcen des jeweiligen Versorgungsamtes binden, während der Mehraufwand von Hitzeprüfungen, die mit bereits geplanten Prüfungen verbunden werden, überschaubar bleibt. Allerdings kann nur mit anlassbezogenen Hitzeprüfungen eine relativ große Anzahl von Einrichtungen in einer Hitzeperiode erreicht werden, da diese einen geringeren Zeitaufwand benötigen. Die prinzipiellen Prüfungsabläufe sind von der oberen Aufsichtsbehörde gesetzt, jedoch verfügen die Versorgungsämter über Gestaltungsspielraum, der auch die Wahl der Prüfungsform betrifft. Während einige Versorgungsämter angaben, selten oder nie anlassbezogene Hitzeprüfungen durchzuführen, beschrieben andere, dass während Hitzeperioden bereits geplante Prüfungen zugunsten dieser verschoben werden.

Im Anschluss an eine Prüfung wird einer Einrichtung mitgeteilt, wie weit ihr Hitzemanagement den gesetzlichen Anforderungen entspricht. Wird in der Hitzeprüfung ersichtlich, dass Maßnahmen nicht ausreichend oder fehlerhaft umgesetzt werden, folgt eine fachliche Mängelberatung. Die Prüfenden agieren hier situationsangepasst und nehmen die Mängelberatungen schriftlich oder mündlich, mit oder ohne Aufforderung einer Bußgeldzahlung vor. Kleinere Mängel können während der Anwesenheit der Prüfenden direkt behoben werden. Zumeist folgt auf eine Mängelfeststellung zeitnah eine erneute Prüfung, teilweise am selben Tag. Als letzte Konsequenz könnte die Aufsichtsbehörde die Schließung einer Einrichtung veranlassen, was anlässlich eines unzureichenden Hitzeschutzes in Hessen aber noch nie vorgekommen ist. Expert*innen führen dies darauf zurück, dass sich die Mängel im Hitzeschutz mit verhältnismäßig wenig Aufwand beheben ließen.

Die interviewten Einrichtungen vermittelten insgesamt den Eindruck, dass sie ihr Hitzemanagement mit großer Selbstverständlichkeit umsetzten. Alle beschrieben, dass sie ein Konzept zum Hitzeschutz erarbeitet haben und dieses bei Hitze umsetzten. In 3 Interviews hieß es, dass das Hitzeschutzkonzept beim zuständigen Versorgungsamt vorgelegt worden sei. Jedoch beschrieben auch mehrere Interviewpartner*innen, dass häufiger Personalwechsel in Einrichtungen dazu führen könne, dass Wissen oder etablierte Qualitätsstandards verloren gingen.

Einzelne Prüfende berichteten von kritischen Situationen während Hitzeprüfungen, die nach akutem Handlungsbedarf verlangten. Die Gesundheit von Bewohnenden war durch überhitzte Zimmer ernsthaft gefährdet und eine sofortige Raumkühlung oder die Verlegung der Person wurde von den jeweiligen Prüfenden begleitet. Diese Situationen stellten allerdings Ausnahmen in langjährigen Prüftätigkeiten dar. Von der oberen Aufsichtsbehörde wurde als Indikator für die Wirksamkeit der Hitzeprüfungen angeführt, dass in jenen Regionen, die erst seit 2017 verstärkt Hitzeprüfungen vornähmen, deutlich mehr Mängel festgestellt würden als in jenen, die hier bereits in den frühen 2000er-Jahren aktiv waren.